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國庫全面參與财政預算績效管理的思考 2019-05-22 14:34:57    來源:長江日報    作者:本站原創    浏覽次數:0 次

 随着新公共管理運動的不斷發展,近兩年國家提出“全面實施财政預算績效管理”頂層構想和實施指導意見,未來3~5年要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系總體目标。作為現代财政和國家治理體系的重要組成部分,央行國庫如何積極應對全面财政預算績效管理變革帶來的挑戰?本文從借鑒英美國家财政預算績效管理的主要做法,分析财政預算績效管理給基層央行國庫工作帶來的影響,探索國庫參與績效管理的着力點,進一步推動财政預算績效管理向深層次全面發展。

  發達國家财政預算績效管理的主要做法

  (一)英國模式。英國的預算管理是建立嚴格的分權與制衡的管理模式,即财政部、議會和政府部門分别擁有預算編制權、審批權、執行權;預算監督,主要是外部審計監督和内部控制,其中外部審計由隸屬于議會的國家審計署進行,内部控制以财政部為主體實施。英國以權責發生制為基礎的部門預算,進行編制、執行和報告。采取滾動預算方式,實施部門預算績效管理及其評估,按照各部門與财政部門協商的具體的績效任務,以成果和産出為衡量标準,衡量指标和标準設立績效目标。

  (二)美國模式。美國的預算績效管理是建立跨部門的綜合協調的獨立管理模式,即以預算管理辦公室(OMB)負責,由立法、司法、行政機關共同參與對預算進行評級制預算管理體制。主要以完整的預算績效管理體系為依托,突出結果導向,以績效評估體系制定績效評價标準,将短期與長期績效目标相結合,采用平衡計分卡法,評價各機構的績效目标的完成情況。美國以項目為單位的績效評估,運用項目等級評估工具,對項目的預算績效目标進行評級,作出各部門的績效評估和評價,使不同部門的工作結果具有可比性,達到提高财政資源配置效率和使用效益的目的。

  制約央行國庫參與全面預算績效管理的主要瓶頸

  (一)相關法規“缺位”,主體責任模糊,制約了國庫等相關主體有效參與有管理的空間。從發達國家預算績效管理經驗看,立法優先,如美國先後頒布了《政府績效成果法案》等法規,對參與績效管理各方的主體責任、工作流程和考評監督制度作了明确的規定,為績效管理提供了堅實的法律支撐。目前我國尚未制定有關預算績效管理的專門法律,對預算績效管理涉及預算的編制、審核、執行到監督等環節和方面,涉及人大、财政、國庫、預算單位、審計等主體職責權限缺乏具體明确的規定,隻是新修訂的《預算法》對預算績效管理作了原則性規定,相關部門法規也僅對财政部門自身在預算績效評價中作了職責内部性規範。

  (二)各級預算信息“割裂”,支出信息化較低,制約了大數據挖掘技術的應用。政府部門支出績效管理的主要支撐即支出核算的信息化電子化處理,實現各級各部門間傳輸、共享和相互監督;對各級各類支出信息建立安全集中的數據倉庫。當前,地方财政支出信息的電子化仍處于較低水平,各級财政及其部門間的預算信息存儲處于分割狀态,尚未建立集中統一的預算信息庫,财政、央行國庫等部門難以進行數據挖掘分析和查找薄弱環節。據反映,省市縣三級财政與同級國庫隻是實現少部分支出電子化。

  (三)财庫間預算支出數據“錯位”,完整性不足,制約了國庫進行績效評價和監督。全面績效管理的關鍵是績效評價環節,而支出數據的完整性和準确性決定着績效評價質量的關鍵。由于财庫間采取會計核算基礎和特殊業務處理方式不同,導緻它們支出數據尚存在較大“錯位”,不能實現完全一緻。國庫采用的是完全的收付實現制,而财政總預算會計是以收付實現制為基礎,個别核算卻采用權責發生制;财政部門通過“暫存款”等科目處理特殊業務,如收回年度資金結餘、清理核銷借墊款項等,而國庫則依據财政指令在調撥支出科目核算;因尚存在财政專戶,造成國庫掌握不了其相關支出數據。

  (四)财庫間支出信息分類标準“差異”,經濟信息缺失,制約國庫參與績效管理的深度。我國政府支出分類科目初步形成了預算支出的功能分類科目和經濟分類科目,前者是按政府主要職能活動分類,反映政府的各項職能活動,而後者是按支出的經濟性質和具體用途進行分類,反映政府花錢方式及其結構。由于後者數據體現了财政資金的具體使用方式,能突出績效管理效果,符合績效管理的基本要求和最終目标。但是目前财政部門隻是向國庫傳送支出功能分類科目預算信息,而沒有經濟分類科目信息。

  (五)财庫間基礎制度“欠缺”,監督功能受限,制約了國庫參與績效管理的職能發揮。國庫單一賬戶與集中支付制度是确保預算績效管理有效的基礎性制度。由于财庫單一賬戶制度改革不徹底,各級财政在同級央行國庫開立賬戶外,還在商業銀行開立多個财政專戶,導緻财政資金分散存儲、不透明和使用效率低下等問題,降低了财政資金管理的集中統一性,助長了地方盲目超預算,擴大投資規模,造成預算收支矛盾等問題。采用“先支付、後清算”的集中支付制度,容易發生集中支付代理銀行為地方代墊資金現象,因而增加地方債務。

  破解瓶頸與探索着力點的建議

  (一)轉變思想觀念,全面參與預算績效管理工作。國庫部門作為國家預算執行的重要組成部分,要進一步認識到全面推進預算績效管理的積極意義;要轉變思想觀念,積極行動,主動作為,充分發揮其在國家治理與經濟社會發展中的作用。

  (二)加快預算績效管理法律體系建設,賦予參與主體的職責權限。要以制定新的《預算法實施條例》為契機,貫徹預算績效的理念和原則,全面細化績效管理的措施和要求,要明确财政、預算單位和國庫相關職責和權限。從長期看,要加強基礎法律建設,強化預算績效管理的法律體系建設。

  (三)完善國庫信息系統,着力提高預算績效管理信息化。要在繼續完善現有系統功能的基礎上,全程參與和配合财政部門财政支出信息化建設,提高與财政支出系統的對接電子化;要發揮預算數據集中儲存優勢,要利用“大數據”和挖掘技術進行擴容,進行橫向比較和績效管理的深層次分析;要擴大信息共享的寬度和深度,增加和提供績效目标、單位人員編制、項目進展和執行結果等信息,對财政支出效果作出科學評價。

  (四)建立健全财政支出對賬機制,确保财庫間支出數據的一緻性。國庫作為相對獨立的第三方,其提供的收支數據具有較高的客觀性和可信度,實施全面預算績效管理要以國庫收入支出數據為數據基礎,進行績效評價。而财庫間支出數據差異依然較大,因此要探索建立财庫間支出對賬機制,實現收支數據的完整一緻。

  (五)将支出經濟分類科目引入到國庫核算體系,發揮其預算績效管理的特有優勢。要進一步優化國庫系統功能,增加支出經濟分類核算模塊和功能;财政部門應将人大審議通過的預算和集中支付度信息同步抄送國庫,國庫信息系統進行校驗核對,确保科目準确和賬務一緻;要利用和掌握支出經濟分類核算信息,對财政預算整體支出績效科學評價。

  (六)繼續财庫單一賬戶與集中支付制度改革,提高國庫信息反饋和監督能力。要加強同财政的溝通協調,盡快實現非稅收入直繳入庫,切實增強對财政資金的控制能力。要配合财政、人大等部門做好特殊用途專戶的清理工作,真正實現完整意義上的國庫單一賬戶制度目标。要建立以“先審核、後支付、再清算”為業務處理流程,改革國庫集中支付制度,強化國庫事中監督職責,提高資金效率和透明度,為全面預算績效管理提供數據支撐。